Magdalena Wilczyńska. Adwokatka.
Stawski Adwokaci Kancelaria prawna
W przypadku, gdy nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do realizacji inwestycji konieczne jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji. Jest to pierwsza decyzja w procesie inwestycyjnym (jeżeli dane zamierzenie budowlane nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko), która wiąże przy udzielaniu pozwolenia na budowę.
Warunki zabudowy ustalane są na wniosek. Nie trzeba być właścicielem nieruchomości, by wystąpić z takim wnioskiem. Decyzja ta nie musi być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny, może być ona wydana wyłącznie na obszarze uzupełnienia zabudowy.
Podstawowym warunkiem wydania decyzji jest spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Aby ocenić, czy planowana inwestycja kontynuuje zasadę dobrego sąsiedztwa konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Na jej podstawie można stwierdzić, czy wnioskowana inwestycja pasuje do zabudowy istniejącej w otoczeniu.
Jeżeli w ramach przeprowadzonej analizy urbanistycznej okaże się, że planowana inwestycja odbiega od wskaźników i parametrów zabudowy sąsiedniej, organ odmówi ustalenia warunków zabudowy. Wójt (burmistrz albo prezydent miasta) nie wyda pozytywnej decyzji również wtedy, gdy inwestycja nie będzie zgodna z innymi wymogami przewidzianymi w ustawie – na przykład, nie będzie zgodna z przepisami odrębnymi lub gdy istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu nie będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Od niekorzystnej decyzji stronie przysługuje odwołanie do organu II instancji.
W ramach postępowania odwoławczego organ nie tylko kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, ale powinien merytorycznie przeanalizować całą sprawę. Może też przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli jednak w ocenie organu odwoławczego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ ten może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wydać tzw. decyzję kasatoryjną). Decyzja kasatoryjna powinna stanowić wyjątek – może być wydana w ściśle określonych przypadkach, a organ odwoławczy powinien uzasadnić, dlaczego w danej sprawie nie mógł orzec co do istoty.
W sprawach dotyczących warunków zabudowy, gdy organ I instancji wydał decyzję negatywną w oparciu o nieprawidłową analizę urbanistyczną, Samorządowe Kolegia Odwoławcze niekiedy nadużywają możliwości wydawania decyzji kasatoryjnej. Bywa, że organy odwoławcze stają na stanowisku, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala im na przeprowadzenie analizy. W takiej sytuacji SKO uchyla decyzję, przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia i wskazuje organowi I instancji, jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę.
W praktyce jednak zdarza się, że ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji nie zmienia swojego stanowiska. Co więcej, nie bierze pod uwagę wskazań i zaleceń organu odwoławczego i po raz kolejny wydaje nieprawidłową decyzję. Sprawa wraca więc do organu II instancji. Tu ponownie można spotkać się z argumentacją, że przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez SKO będzie naruszało zasadę dwuinstancyjności. Tak prowadzone postępowanie może ciągnąć się latami.
Rola organu odwoławczego nie powinna jednak sprowadzać się tylko do czynności kontrolnych – jest to organ w pełni merytoryczny. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej nie przekracza zatem możliwości SKO. Jednocześnie analiza stanowi kluczowy dowód w sprawie, ale nie jedyny i może być uzupełniona w ramach postępowania przed organem II instancji. Przepisy nie zastrzegają, że można ją przeprowadzić wyłącznie przed organem I instancji, a zasada dwuinstancyjności nie powinna być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody mają być przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wobec tego organ II instancji może w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zlecić sporządzenie analizy urbanistycznej, przeanalizować jej wnioski i orzec co do meritum sprawy.
Decyzję organu odwoławczego można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Wówczas to sąd ocenia, czy organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, czy też bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania sprawy co do jej istoty.
